6月16日，审计署发布了一则重磅公告：对国家电网和南方电网21个西电东送项目的审计结果显示，部分工程在建设中存在违反招投标规定、工程投资控制不严、套取建设资金私设“小金库”等问题。

不久前，中央巡视组向三峡集团反馈巡视情况时，就指出三峡集团“有的领导人员亲友插手工程建设，一些招投标暗箱操作，工程建设项目分包现象比较普遍”。

中央巡视组、审计署，权威机构强力介入，揭开罩在国企招投标工程上的神秘面纱，将招投标工程中存在的暗箱操作与权力寻租黑洞暴露出来。

中国经济体制改革研究会首席法律顾问、北京市辽海律师事务所主任谷辽海，长期从事政府采购及招投标研究。他直言，国企工程中招投标暗箱操作、利益输送已非个案，甚至已成为司空见惯的“潜规则”。

    大项目成了“大馅饼”

此次审计署审计的西电东送，是实施西部大开发战略的重要标志性工程，于1993年8月启动，经过多年建设，初步构建了北、中、南3条送电通道。至2013年6月，西电东送工程核准并开工建设输变电项目48个，概算总投资2825亿元，计划增加送电能力1.33亿千瓦。有43个项目已建成投产，完成投资1793亿元。本次审计的21个项目，为近年来投资建成，占已开工输变电项目的44%。

作为国民经济重要支柱企业，国企承担着诸多重大工程。在一些人眼里，这些重大工程成了“大馅饼”、“大肥肉”，招投标环节则成了一个易被攻陷的“突破口”。

谷辽海分析了审计署此次对西电东送工程的审计通报，发现“招投标暗箱操作的环节几乎被一网打尽，的确触目惊心”。据他分析，目前重大工程招投标暗箱操作的方法和表现形式主要有以下几种：招标人任意选择采购工具、工程项目成本预算随意性很大、邀请施工企业制定招标文件、利害关系者参与投标进行利益输送、招标合同金额远超过中标价、阴阳合同现象屡见不鲜。

在招投标过程中，有的明目张胆，有的则用瞒天过海之术。

按照我国《招投标法》，表面上看所有的工程项目招标，都有标准的招标文件范本，但具体工程项目都需要在其招标文件中规定相应的技术标准和项目的具体要求，只有在完全满足或全部响应招标文件中的技术标准和要求的情况下，投标企业才会有资格中标。

“这其中的猫儿腻、招数就很多了。”业内人士透露，招标人往往邀请施工企业参与招标文件技术部分内容的编制，在随后的招标采购过程中，招标人也会允许这家施工企业参与投标，“这种暗箱操作实则排除了其他潜在投标人的竞争，而让该企业中标，这种利益冲突现象在招标采购活动中很普遍，且不容易被发现，审计部门更不容易查实。”

暗箱操作导致的利益输送几乎成为招投标中心照不宣的“明规则”。此次审计查明，电网公司直接指定关联企业承担部分设备材料采购、招标代理等业务，并借机多支付相关费用，由此向关联企业输送利益8.19亿元。

“一些重大工程，完全成了某些利益群体中饱私囊、瓜分渔利的 唐僧肉 。”谷辽海道。

    招投标频现暗箱操作

“令人痛心的是，这些审计出来的问题已经不是一次两次出现了，屡犯屡审，屡审屡犯，招投标腐败陷入恶性循环，审计出来的问题也是见怪不怪了。”谷辽海感慨。

早在2007年3月，国家审计署发布的审计公告中显示，在对34个高等级公路项目建设管理及投资效益情况审计发现，这些项目建设中因违规招投标、挤占挪用、损失浪费等行为涉及的资金超过160亿元。

2011年，审计署连续发布审计报告显示，在西气东输二线工程东段项目、10省区市部分机场建设项目、京沪高速铁路建设项目和10省(市)扩大内需投资项目上都不同程度地出现了工程招投标违规现象。据不完全统计，工程招投标违规项目涉及资金超百亿元。   

根据国际规则，供电、供水、供气、供热等公共采购行业，所需货物、工程和服务方面的标的，应当通过信息透明、公开竞争、平等参与的原则和途径，让所有符合条件的企业均有机会获取相应的蛋糕。

作为中国国际招标网专家顾问的高子正，见证、参与了我国政府采购从招投标起步到向国际招投标市场规则转变的历程。他对有的领导打招呼、权力干预招投标的事例“刻骨铭心”。

曾经有一个招标项目，眼看第二天就要签约了，突然，对方工作人员告诉他说，“没有办法，领导让我们和别人签约”。当时，参与投标的一个40多岁的大老爷们儿，忍不住要哭了，恨不得给跪下来。

高子正曾参加过世界银行的采购专家钱穆根先生专门对有关人员的培训，细致讲解世界银行的采购指南。“通过讲课、培训，我们第一次懂得了什么是正规的招标投标。明白了不按照规则去做，世界银行绝对不会批准。”

高子正当时负责录音，“录音带就有十几盘。可惜，后来借去听听的人很少。”

在国内，一些招投标更热衷于“拉关系、找后门、请领导打招呼”，招标采购部门与施工企业有利害关系必须回避而没有回避，已不是个别现象。“从此次审计情况看，中国电力科学院、中电普瑞科技有限公司等单位都是投标供应商，与国家电网属于利害关系人，不仅没有回避，而且利用不平等的竞争优势获取相应利益后，又高额转嫁了项目。”谷辽海说，“这对参与投标的其他企业来说非常不公平，践踏了平等竞争的采购秩序。”      

有曾参与工程投标的企业主诉苦，有的所谓公开招标只是形式上的，一些利益共同体已经形成“内循环”，相互之间有各种心照不宣和“潜规则”，“外人”想要“打”进去、竞标成功，难乎其难。“即便知道这里面的 猫儿腻 ，也找不到公正的渠道，只能同流合污。”

从源头上遏制权力寻租

中央巡视组公开通报对三峡集团巡视情况，集团范围内所有招投标资料被封存备查。其后，三峡集团高层换帅，三峡集团新班子重点对中央巡视组发现的问题进行严厉查处、积极整改。

6月17日，三峡集团公司党组对中央巡视整改情况进行公开通报，“绝不回避矛盾、绝不推卸责任、绝不避重就轻、绝不讳疾忌医的态度，对三峡集团以往招投标项目进行全面清理”。在对领导干部亲友在集团范围内从事相关经营活动申报和清退中，已有两人主动退出。

三峡集团同时发布“三条禁令”，提出禁止各级领导干部利用职务或职位上的影响，采取任何方式违规干预和插手招投标活动；禁止各级领导干部亲友在集团公司范围内从事承包或分包业务；禁止各级领导干部以任何理由干扰、限制、阻碍招投标违纪案件的查处。

审计署表示，对国家电网、南方电网审计发现的涉及工程招投标、设备材料采购、建设资金使用等方面的违法违纪案件线索，已依法移送有关部门查处。 

严厉整改、出台禁令、司法处置，能否有效遏制招投标领域腐败？谷辽海认为，要从源头上、机制上多管齐下。“目前相关法律冲突、打架，在一定程度上导致公平竞争的采购程序流于形式，给权力寻租留下空间，亟须修改完善。”

目前我国管理、规范工程领域的法律主要有《建筑法》、《招标投标法》、《合同法》、《政府采购法》等，而国有企业的采购以及重大公共工程方面的招标采购，至今还都不属于我国《政府采购法》的调整范围。

谷辽海说，这些法律由不同部门牵头起草，相关行政主管部门在立法时为了主管权力而博弈，致使一些法律条款之间相互冲突、矛盾，实践中难以适用。现行《招标投标法》所建立的招标采购机制，最大问题是没有建立起统一、有效、独立的第三监督体系。

“这些法规的不完善使得商业贿赂、权力寻租轻而易举。”谷辽海提出，“《招投标法》自颁布施行起已有14年之久，现实中暴露出诸多弊端，修改应尽快提上议事日程。”  

我国公共采购市场规模“巨大”，跨国企业十分“眼红”，但参与这个市场竞争的欧盟企业同时认为中国市场“面临着很多非市场的重大挑战”。

国际商会仲裁院理事陶景洲说，在国际上，工程招标是一个特别严谨的法律过程，从开标、投标，到公布评标标准、确定中标公司，都有相当严格的制度规范。特别是严禁串通标书、黑白合同等不法行为。“中国目前尚未加入WTO《政府采购协定》（简称GPA），还在谈判中，未能严格遵照国际通行的政府采购法律制度，外国企业与中国企业还做不到一视同仁，在一些环节会造成权力寻租、利益输送等腐败问题的产生。”